Dérogations PENE
Le forfait national pour les Projets d'Envergure Nationale ou Européenne

La loi 2023-630 du 20 juillet 2023 a introduit un régime dérogatoire pour les projets dont la dimension stratégique justifie de ne pas les faire porter par l'enveloppe régionale ZAN. Ces Projets d'Envergure Nationale ou Européenne (PENE) sont comptabilisés dans un forfait national distinct. Le dispositif vise à ne pas pénaliser une région qui accueille un projet structurant majeur. La liste des projets éligibles est limitative et arrêtée par le ministère. Les PENE restent soumis à étude d'impact, VNEI et séquence ERC — ils sont seulement extraits de la comptabilité régionale.

Qualifier votre projet PENE Retour au pilier ZAN

Cadre juridique

Article 194 bis de la loi 2021-1104 modifié par loi 2023-630.

L'article 194 bis, introduit dans la loi 2021-1104 par la loi de facilitation 2023-630, définit le régime des PENE et leur comptabilisation spécifique. Quatre principes structurent le dispositif :

  • Éligibilité limitative — seuls les projets figurant sur une liste arrêtée par le ministre chargé de l'urbanisme peuvent bénéficier du régime. Liste révisée périodiquement.
  • Forfait national — la consommation d'espace générée par les PENE est comptabilisée dans une enveloppe nationale dédiée, et non dans l'enveloppe régionale de la région d'accueil. Cela évite de pénaliser une région pour l'implantation d'un projet national.
  • Limite globale — le forfait national est plafonné (typiquement 12 500 ha sur la décennie 2021-2031). Au-delà, les projets supplémentaires doivent être absorbés différemment.
  • Séquence ERC conservée — le PENE ne dispense pas des obligations environnementales. Étude d'impact, VNEI, dossier CNPN si espèces protégées, séquence Éviter-Réduire-Compenser restent intégralement applicables.

Typologies éligibles

Les catégories de projets reconnus comme PENE.

Infrastructures ferroviaires majeures

Lignes à grande vitesse (LGV), services express métropolitains (SERM) d'envergure, infrastructures de fret ferroviaire. Exemples : LGV Bordeaux-Toulouse, LGV Montpellier-Perpignan, SERM de plusieurs métropoles. Contribution directe à la décarbonation du transport.

Gigafactories et industrie stratégique

Usines de production de batteries, hydrogène vert, panneaux solaires, semi-conducteurs. Répond à l'ambition de réindustrialisation verte (France 2030, Pacte vert UE). Plusieurs sites déjà qualifiés : Dunkerque, Douai, La Ciotat, Marseille-Fos…

Installations nucléaires

Sites EPR2 du programme nucléaire national, installations SMR (Small Modular Reactors), centres de stockage et de retraitement. Les futurs EPR2 sur les sites existants de Penly, Gravelines, Bugey seront qualifiés PENE.

Infrastructures énergétiques

Grandes infrastructures de transport d'énergie (lignes très haute tension RTE, interconnexions européennes), grandes installations de production renouvelable (parcs éoliens en mer, grands parcs solaires), infrastructures gaz et hydrogène.

Ports et aéroports stratégiques

Extensions ou modernisations de grands ports maritimes (Marseille-Fos, Le Havre, Dunkerque, Nantes-Saint-Nazaire) et de certains aéroports d'intérêt européen. Les opérations de simple maintenance ne sont pas éligibles.

Équipements de défense et sécurité

Sites militaires stratégiques (bases navales, bases aériennes majeures, arsenaux), centres de formation et d'entraînement d'intérêt national. Distincts des emprises courantes du ministère des Armées.

Procédure

De la qualification à l'intégration au forfait national.

  1. 1

    Candidature à l'inscription PENE

    Le porteur de projet (ou le ministère concerné pour les projets publics) dépose un dossier de candidature auprès du ministère chargé de l'urbanisme. Le dossier démontre l'envergure (nationale, européenne), l'intérêt stratégique, le caractère non substituable du foncier, l'articulation avec les politiques publiques nationales.

  2. 2

    Inscription par arrêté ministériel

    Après instruction interministérielle et avis éventuel du Haut-Conseil pour le Climat, le projet est inscrit par arrêté ministériel sur la liste des PENE. L'inscription ouvre l'accès au forfait national. La liste est publiée et révisée annuellement.

  3. 3

    Étude d'impact et VNEI

    Le PENE reste soumis à l'étude d'impact environnementale (R.122-5 Code de l'environnement) avec le Volet Naturel, à la séquence Éviter-Réduire-Compenser, au dossier de dérogation espèces protégées (CNPN) si nécessaire. La qualification PENE ne dispense pas de l'écologie — elle sécurise seulement la comptabilité ZAN régionale.

  4. 4

    Comptabilisation au forfait national

    La consommation d'espace effective du PENE est comptabilisée chaque année dans un observatoire national dédié, gérée par l'administration centrale. Le suivi permet de vérifier que le forfait national n'est pas dépassé. En cas de dépassement, de nouveaux projets PENE doivent attendre la décennie suivante ou trouver d'autres modalités.

  5. 5

    Compensation écologique

    Les compensations écologiques liées au PENE (renaturation, compensation espèces protégées, zones humides) sont à la charge du porteur de projet, avec suivi trentenaire. La consommation foncière PENE n'est pas compensée au sens ZAN, mais la biodiversité est compensée au sens ERC. Cohérence des deux systèmes nécessaire.

Enjeux stratégiques

Le PENE n'est pas un passe-droit — c'est un choix politique assumé.

Le dispositif PENE suscite des débats légitimes : il soustrait une part du territoire de la contrainte ZAN régionale, au motif d'un intérêt national ou européen. Pour les territoires qui accueillent un PENE, c'est à la fois une opportunité (création d'emplois, développement économique, infrastructures) et un sujet de vigilance (perte d'espaces naturels ou agricoles, pression sur les écosystèmes locaux).

Pour l'investisseur ou le gestionnaire d'actifs soumis à la SFDR ou à l'article 29 LEC, un PENE dans le portefeuille appelle une documentation renforcée :

  • Justification d'intérêt stratégique — le projet contribue-t-il effectivement à la transition (énergie, décarbonation, réindustrialisation) ? Articulation avec la Taxonomy UE.
  • Robustesse du volet environnemental — VNEI, séquence ERC, dossier CNPN. Un PENE mal documenté environnementalement peut être contesté devant la justice.
  • Cohérence avec le plan de transition biodiversité (ESRS E4) — comment l'impact du PENE s'inscrit-il dans la trajectoire globale de l'entreprise ?
  • Attention médiatique et réputationnelle — les PENE sont fortement exposés (presse, ONG, élus locaux). La communication doit être solide et documentée.

NORMAXIS accompagne les MOA publics et privés sur la qualification PENE, la structuration du dossier environnemental, et l'intégration dans le reporting ESG de l'entreprise porteuse.

Repères PENE

Les éléments structurants.

Art. 194 bis

Loi 2021-1104 modifiée par 2023-630

Base juridique du forfait national

12 500 ha

Plafond du forfait national

Sur la décennie 2021-2031

6 catégories

Typologies éligibles

Ferroviaire · Industrie · Nucléaire · Énergie · Ports · Défense

Arrêté

Inscription par voie ministérielle

Liste limitative révisée annuellement

FAQ PENE

Questions fréquentes.

Trois critères cumulatifs. Premièrement, envergure nationale ou européenne — le projet répond à un besoin qui dépasse le bassin local. Typiquement : gigafactory produisant pour tout le marché européen, infrastructure de transport interrégionale, installation stratégique pour la souveraineté nationale. Deuxièmement, intérêt public démontré — contribution à la transition énergétique, à la décarbonation, à la réindustrialisation verte. Troisièmement, foncier non substituable — le site choisi est le seul ou presque qui permet la réalisation. Les projets purement commerciaux ou immobiliers ne sont généralement pas éligibles. NORMAXIS aide à la qualification amont.
Le porteur de projet, sans exception. Le régime PENE neutralise la comptabilité ZAN régionale (la consommation d'espace est portée au forfait national), mais les obligations environnementales de compensation écologique (article L. 163-1 Code de l'environnement) restent intégralement à la charge du maître d'ouvrage. Le coût de la compensation (renaturation, reconstitution d'habitats, suivi trentenaire) est intégré au budget de l'opération. Pour les projets publics, il fait partie de l'enveloppe d'investissement votée.
Oui, en deux dimensions. Contestation administrative : l'arrêté ministériel d'inscription au PENE peut être attaqué devant le Conseil d'État par les collectivités, les associations, les citoyens. Les moyens typiques : absence de démonstration d'envergure, détournement de procédure, atteinte disproportionnée à un intérêt public concurrent. Contestation écologique : l'étude d'impact du PENE peut être contestée devant le tribunal administratif pour insuffisance. Un PENE peut ainsi être inscrit mais voir son permis annulé pour défaut de VNEI, de CNPN, ou d'ERC.
Oui, et c'est un risque réel. Le plafond de 12 500 ha sur 2021-2031 est une cible nationale — si les grands projets se multiplient (programme nucléaire, multiples gigafactories, infrastructures de défense), le forfait peut être saturé avant 2031. Dans ce cas, plusieurs scénarios : (1) révision à la hausse du plafond par la loi (scénario politique) ; (2) arbitrage entre projets — certains attendent la décennie suivante ; (3) absorption partielle dans l'enveloppe régionale pour les projets les moins strictement nationaux. La tension est à anticiper pour les projets en préparation longue.
Avec une double lecture. Lecture « contribution à la transition » — un PENE gigafactory de batteries ou une LGV contribuent positivement à la décarbonation. Cela renforce l'alignement Taxonomy UE (atténuation climatique), les indicateurs ESRS E1 du portefeuille, la réputation ESG. Lecture « impact nature » — le PENE consomme de l'espace, impacte la biodiversité locale. Cela dégrade les indicateurs ESRS E4, SFDR PAI 7. Les deux dimensions doivent être documentées et le bilan net justifié. BPS produit le scoring biodiversité du PENE pour intégration dans le reporting ESG.
Globalement oui, par construction — la liste des PENE est centrée sur des projets qui servent la neutralité carbone (décarbonation du transport via ferroviaire, batteries, énergies renouvelables, nucléaire bas-carbone). Les ONG soulignent néanmoins deux tensions : (1) la consommation foncière des gigafactories et infrastructures est parfois massive, sans garantie que la production finale soit plus vertueuse que les alternatives (importation, recyclage) ; (2) certains PENE (ports, aéroports) servent des flux dont la décarbonation est incertaine. Le débat d'acceptabilité reste vif — et doit être anticipé dans la communication du porteur de projet.

Pour approfondir

Les pages connexes.

NORMAXIS

Pilier ZAN

Vue d'ensemble ZAN — définitions, acteurs, leviers, articulation ESG.

Découvrir

NORMAXIS

Trajectoire 2031-2050

Mécanique enveloppes, forfait national, régimes particuliers ZAN.

Découvrir

Arkenor

VNEI et dossier CNPN

Pièces environnementales obligatoires pour tout PENE — pas de dérogation.

Découvrir

Qualifier et sécuriser votre PENE ?

Dossier de candidature à l'inscription PENE, structuration de l'étude d'impact et du VNEI, cohérence avec la séquence ERC, attestation biodiversité BPS, intégration au reporting ESG de l'entreprise porteuse.

Prendre contact

Sans engagement · Réponse sous 48 h ouvrées · Données confidentielles